自英國2008年出臺《英國氣候變化法案》以來，歐洲主要國家應對氣候變化立法明顯提速，已出臺氣候變化相關立法的地區包括：歐盟、德國、丹麥、挪威、芬蘭、法國、瑞士。通過跟蹤梳理歐洲主要國家的最新立法進展，歸納了歐洲國家通過立法不斷提高溫室氣體減排目標、建立目標分解機制、借力專業監督機構的立法經驗，以求為我國應對氣候變化立法提供可資借鑒的經驗。

歐洲應對氣候變化立法情況

一、歐盟應對氣候變化立法情況

《歐洲氣候法》即將出臺。歐盟于2020年9月提出《歐洲氣候法》的立法提案，于2021年4月達成政治一致，正在履行最后的立法程序。《歐洲氣候法》將框定未來30年歐盟的減排目標：到2030年將溫室氣體凈排放量在1990年水平上減少至少55%；到2050年在全歐盟范圍內實現碳中和，到2050年之后實現負排放。這一法律將根據歐盟委員會公布的2030年-2050年碳預算指標，確定2040年目標制定機制。

不斷提升2030年減排目標。歐盟在《2030氣候與能源政策框架》和《巴黎協定》中承諾“到2030年溫室氣體排放量比1990年減少40%”；在2019年《歐洲綠色新政》中將2030年減排目標提高到50%，并爭取達到55%；此次《歐洲氣候法》明確將2030年減排目標提高到55%，展現了不斷加大減排力度的雄心。

將碳中和納入法律保障。《歐洲氣候法》規定的“碳中和”是指在全歐范圍內實現凈零排放，涵蓋全部經濟部門，主要通過歐盟內部減排而非國際抵消機制實現，將成為指導歐盟未來一切政策與行動措施的指導性原則。為保障落實碳中和目標，歐盟將成立獨立的“氣候變化科學技術委員會”，專門負責評估和監測法律執行效果，將在制定《歐洲氣候法》后，對照修改和強化現有氣候變化相關法律和指令。

二、英國氣候變化法案相關情況

成立“英國氣候變化委員會”承擔監督作用。英國于2008年在兩黨共識基礎上出臺了《氣候變化法案》，規定設立氣候變化委員會，作為獨立評估機構監督評估法案執法進程并提出改進建議，為制定短期及中長期目標提供科學支撐。

建立五年一期的碳預算制度。英國自2008年《氣候變化法案》出臺以來開始實施碳預算制度，到2019年碳排放已經比1990年減少了41%。根據2020年9月提高的自主貢獻目標，英國將于2030年減排至少68%。同時，英國政府已根據2050年碳中和目標調整了碳預算力度，于2020年推出了第六次全國碳預算，計劃在2035年前將碳排放減少78%。

通過修法成為首個將碳中和納入法律的歐洲國家。2019年英國政府根據《巴黎協定》提升減排力度的要求，將2008年《氣候變化法案》原定的“2050年較1990年水平減少80%”目標，提高到“2050年實現凈零排放”，同時要求定期進行氣候變化風險評估。

三、德國聯邦氣候保護法制定和修改情況

通過立法修法提高減排目標。德國《聯邦氣候保護法》于2019年12月18日生效，屬于框架性立法，明確了有法律約束力的國家減排目標，即到2030年在1990年基礎上減排55%，在2050年實現碳中和。2021年3月24日在德國聯邦憲法法院提出《聯邦氣候保護法》的修訂建議后，德國聯邦議院于2021年6月24日通過了修訂案，將2030年減排目標上調至65%，提出2040年減排目標為88%，將碳中和的時間從2050年提前到了2045年，2050年之后實現負排放。

創新行業目標分解機制。德國《聯邦氣候保護法》創新性地建立了“行業目標分解的年度排放預算許可制度”，設定了到2030年應排放的二氧化碳當量，并對能源、工業、建筑、交通、農業、廢棄物、土地利用變化和林業等重點行業設立了具體目標。為保障目標落實，德國出臺了系列配套機制，每5-10年更新一次《氣候行動計劃》，建立每年更新一次監測報告、每兩年更新一次預測報告的監測預警機制，建立了“碳預算補缺機制”。德國氣候變化專家委員會負責對各部門的碳排放預算執行質量進行檢查。

增加“土地利用、土地利用變化和森林”的碳匯目標。修訂案設定了德國聯邦碳匯目標，要求努力提升自然碳匯水平，以4年為期的年排放平均值計算，到2030年德國的碳匯要達到2500萬噸二氧化碳當量，到2040年碳匯為3500萬噸二氧化碳當量，到2045年碳匯為4000萬噸二氧化碳當量。將通過自然碳匯來抵消到2045年仍不可避免的碳排放量。

完備的地方配套立法。自1997年以來，德國16個州中有10個州已出臺了州級應對氣候變化法，所有地方立法都必須與聯邦《氣候保護法》保持一致。

對我國氣候變化立法的啟示

制定一部包括減緩和適應氣候變化的全面立法。法國先制定《綠色增長和能源轉型法》后仍需要重新制定包括適應氣候變化在內的應對氣候變化法的經驗表明，氣候變化問題涉及生態環境、能源、工業、建筑、交通、氣象等多個領域，包括減緩適應兩大方面，關系政府、企業、社會組織、個人等各類主體，需要專門制定一部全面的《應對氣候變化法》，對這些法律關系進行綜合性、系統性調整。建議圍繞碳達峰目標和碳中和愿景，在生態環境法律體系內單獨制定一部涵蓋“應對氣候變化管理監督”“控制溫室氣體排放”“增加溫室氣體吸收”“適應氣候變化”“應對氣候變化國際合作”的綜合性、專項性的《應對氣候變化法》。

先制定應對氣候變化專門法再對照修改其他法律法規。考慮到立法的難易程度和立法可行性，德國、挪威、丹麥、蘇格蘭均先出臺了一部框架性的氣候變化法，規定了減排目標、實施路徑、減排責任和問責機制。框架法出臺后，再通過制定具體行動計劃、開展法律修訂、更新碳預算目標等方式細化法律規則內容。我國在專門制定《應對氣候變化法》之后，可以按法律涉及的相關內容，對照修改《環境保護法》《大氣污染防治法》《可再生能源法》《電力法》《煤炭法》《森林法》《草原法》等環境資源能源領域的法律法規。

將減排目標和分解機制納入法律。《德國氣候保護法》將減排責任分解落實到各主要部門行業的做法，《英國氣候變化法案》已執行到第六期的碳預算制度，歐盟在立法中處理成員國之間減排責任分擔問題的經驗，歐盟在發揮政府與碳市場間的減排合力上的探索，均對我國具有借鑒意義。當前正值我國應對氣候變化立法的重要窗口期，應圍繞實現碳達峰、碳中和戰略目標，借鑒歐洲經驗，盡快完成應對氣候變化立法的時間表、路線圖及總體框架，統籌考慮應對氣候變化與推動經濟社會高質量發展和生態環境高水平保護之間關系，努力加快應對氣候變化立法進程。

作者：田丹宇 生態環境部國家氣候戰略中心