習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上發(fā)表主旨講話時指出：“中國將率先出資15億元人民幣，成立昆明生物多樣性基金，支持發(fā)展中國家生物多樣性保護事業(yè)。”

我國共有自然保護地9200個。其中，國家公園體制試點10個、自然保護區(qū)2676個（含國家級自然保護區(qū)474個）、自然公園6514個。我國政府積極行動，建立了國家公園和生態(tài)保護紅線制度，財政主導支持“生物多樣性保護重大工程”實施。“十三五”期間全國財政一般公共預算中，生物多樣性保護支出占一般公共預算總支出2%左右。

為吸引更多資金支持2020年后生物多樣性保護工作，應系統(tǒng)發(fā)力促進生態(tài)產品價值轉化，完善生態(tài)保護多元化投融資機制，推動構建地球生命共同體和建設清潔美麗世界。

一要落實各級財政生態(tài)環(huán)境保護支出責任。

認真執(zhí)行《生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案（國辦發(fā)〔2020〕13號）》《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕19號），明確并落實省以下財政事權和支出責任。對于中央和地方各級財政應承擔的自然保護地保護事權，要在一般公共預算支出中保障保護與修復資金，提高資金使用績效。強化重點生態(tài)保護修復治理專項資金、大氣污染防治資金等中央對地方專項轉移支付的引導帶動作用，引導各級地方政府落實生態(tài)環(huán)境保護財政事權和支出責任。

二要完善縱向生態(tài)保護綜合補償激勵機制。

近些年中央對地方一般性轉移支付占比不斷提高，要進一步強化縱向生態(tài)保護補償發(fā)揮的主導性激勵作用。因經濟欠發(fā)達地區(qū)和生態(tài)良好地區(qū)重疊比例較高，應加大中央對地方一般性轉移支付中生態(tài)要素比重，促進生態(tài)保護與鄉(xiāng)村振興目標協(xié)力實現(xiàn)。由于不同地區(qū)山水林田湖草沙等要素構成不平衡，為避免單一要素補償因地區(qū)間生態(tài)類型差異帶來不公平問題，有必要建立基于山水林田湖草沙一體化保護和修復的縱向生態(tài)保護綜合補償激勵機制。統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有中央對地方一般性轉移支付中的重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，以及林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金、林業(yè)改革發(fā)展資金等共同財政事權轉移支付。優(yōu)化調整設立一般性轉移支付并完善分配方式，推動不同類型轉移支付發(fā)揮拳頭效應，聚力實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)一體化保護和修復。

三要鼓勵上下游左右岸自愿開展橫向生態(tài)保護補償。

一事一議型橫向生態(tài)保護補償大多圍繞單個要素開展，涉及上下游、左右岸或毗鄰地區(qū)，一般不具隸屬關系，主要通過上級政府設定規(guī)制或管控目標，進而創(chuàng)造橫向補償潛在需求。“十三五”期間，財政部陸續(xù)牽頭出臺《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》《中央財政促進長江經濟帶生態(tài)保護修復獎勵政策實施方案》《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，鼓勵流域上下游之間盡快建立機制。地方層面也在積極探索實踐，如重慶市設置森林覆蓋率約束性考核指標，創(chuàng)造森林覆蓋率達標地區(qū)和不達標地區(qū)之間的交易需求。為擴大橫向生態(tài)保護補償覆蓋的要素范圍和地域空間，應鼓勵各地開展試點，加強指導，進一步完善獎勵激勵機制。

四要建立完善生態(tài)環(huán)境權益交易市場。

國家層面正在推行的生態(tài)環(huán)境權益主要包括排污權、碳排放權、用水權、用能權，這些權益服務于總量控制目標，具有稀缺性，作用對象為市場主體。因缺乏物質載體，生態(tài)環(huán)境權益發(fā)揮作用需要強有力的法律法規(guī)等制度保障，以起到穩(wěn)定市場預期作用，進而能夠更好服務于配額購買、交易、融資等活動。配額總量、初始配額取得、交易規(guī)則等因素，決定了特定發(fā)展階段生態(tài)環(huán)境權益交易能否促進經濟與環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。地方層面積極創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境權益交易機制，如重慶市探索“地票制度”，實施建設用地總量控制，促進建設用地退耕與還林還草。推進生態(tài)環(huán)境權益交易，應鼓勵開展試點，建立激勵機制，摸著石頭過河，及時總結經驗教訓，穩(wěn)步完善交易市場。

五要推動實施生態(tài)導向的發(fā)展模式（EOD）。

EOD模式主要包括三類。一是基于資源與環(huán)境之間的緊密聯(lián)系，引導市場主體進行環(huán)保投資，生態(tài)環(huán)境改善后，產出的優(yōu)質資源反過來助力產業(yè)健康發(fā)展。如貴州茅臺酒廠保護赤水河，利用赤水河水生產優(yōu)質茅臺酒，為企業(yè)帶來豐厚的經濟回報。農林牧漁業(yè)健康發(fā)展需要良好資源和生態(tài)作支撐。可采用使用權或經營權設計、環(huán)保獎補等措施，引導市場主體加強環(huán)境保護和可持續(xù)利用生物多樣性資源，促進經濟環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

二是利用生態(tài)環(huán)境改善后促進文旅、休閑、體驗等相關產業(yè)發(fā)展，以完善商業(yè)模式，此種模式主要靠政府推動，在地區(qū)層面實施。由政府先行開展環(huán)境治理，待環(huán)境改善后拉動相關產業(yè)發(fā)展，帶來財政收入增長，彌補前期環(huán)保投入。

三是鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新，在項目層面實現(xiàn)環(huán)境保護與產業(yè)發(fā)展雙贏。

六要設立生態(tài)環(huán)保領域政府引導型投資基金或公益基金。

在生態(tài)產品價值未得到充分體現(xiàn)之時，政府引導型投資基金和公益型基金將發(fā)揮主導作用。由財政部、生態(tài)環(huán)境部和上海市人民政府三方共同發(fā)起設立的國家綠色發(fā)展基金，首期基金總規(guī)模885億元，其中中央財政出資100億元，充分體現(xiàn)了綠色基金政府引導、市場化運作的特點。當前，我國生態(tài)產品價值轉化處于初期階段，資源環(huán)境價格偏低，社會資本投資回報機制不健全，需要政府進一步發(fā)揮引導帶動作用，設立生態(tài)環(huán)保領域政府引導型投資基金和公益基金，解決特定領域項目融資難題。

七要構建完善生態(tài)產品價值轉化支撐系統(tǒng)。

各地應積極試點，探索構建生態(tài)產品價值轉化七大支撐系統(tǒng)：一是基于調查監(jiān)測建立生態(tài)產品實物量清單；二是研究建立價值核算標準形成生態(tài)產品價值量清單；三是逐步建立健全各級行政區(qū)生態(tài)產品價值連續(xù)動態(tài)評估和年度發(fā)布制度；四是研究建立支持綠色金融發(fā)展的環(huán)境權益評估和環(huán)境風險評估方法與流程；五是穩(wěn)步構建基于GEP的國土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線劃定、政績考核、自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源資產離任審計、項目選址等應用制度；六是健全引導激勵政策，積極實施貸款貼息、擔保補貼等制度；七是推動建立促進生態(tài)產品價值轉化的供需對接平臺。

作者：張麗榮 陳鵬 金世超 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生物多樣性與自然保護地研究中心